在中国历史上，国家治理是以简约形态出现的，“政不下县”的管理体制意味着广大的乡土中国上的民众（主要是农民）不是由国家直接控制和治理的，而是通过各种社会机制，如乡绅精英（孔飞力1990［1980］）、宗法组织（张仲礼1991［1955］，赵秀玲1998）和地方性运作（黄宗智2007），处理解决地方性事务和问题。而在当代中国，国家不仅实行了全国范围的计划经济，而且在历史上第一次将农民通过人民公社形式组织起来，集体所有，统购统销，达到了前所未有的组织规模。在改革开放时期，虽然国家退出了后集体化的农村经济，但在计划生育、收税收费、土地征用等方面，国家的强势干预以其他形式凸显出来。随着这一组织规模而来的是巨大的组织成本代价，其中包括各种政治压力和接踵而来的危机，使得一统体制与有效治理的矛盾更为突出。在这个背景下认识国家治理过程中的种种做法，特别是中国政府组织的治理模式，提出理论解释，有助于我们认识国家治理的制度逻辑。