第二，我们需要区分基层政府不同类型的“偏差”行为。基层政府官员在政策的执行过程中大多会发生这样或那样的偏差行为，但不同的偏差行为在我们的模型中有着大相径庭的意义。我们的研究角度区分出三种偏离行为。第一类偏差行为反映了管理者在其管辖区域内行使各自控制权的做法。例如，管理方可能对委托方在检查过程中发现的下属代理方的政策执行问题淡化处理，甚至加以包庇。正如我们在下文案例中会看到的，委托方在检查验收权中发现的问题可能产生于当地的具体条件困难。在这种情况下，更为知情的管理方可能置委托方的验收发现于不顾，行使自己的激励分配权，按照自己所掌握的信息来评估代理方的努力程度。第二类情形指管理方及其下属的代理方在政策执行过程中采取各种“变通”策略来达到上级要求。这些应对策略使得管理方可以因地制宜地完成上级政策目标。这些行为与委托方的目标设置是一致的，更多地反映了政策执行过程中的灵活性，因此上级部门对这些做法和出现的问题视而不见，不予处理甚至暗中默许支持（周雪光2008）。第三类情形指在检查验收过程中，管理方与代理方共谋来掩盖问题，确保契约“货物”按期如约上交。基于我们的“控制权”模型，政策执行过程中的这三类偏离行为本质上有着不同的意义。在行政发包制中，管理方的前两类行为是合理的，因为它拥有激励设置和任务实施的控制权。只有第三类情形中的偏差行为才是从实质上违反了发包契约的规定。