从控制权理论思路来看，一般意义上的承包制包括行政发包制有着以下特点：（1）委托方行使目标设置权，然后将设定的政策目标发包给“承包商”；（2）委托方持有对承包商提交的“货物”的检查验收权；（3）承包商行使其管辖区内的激励分配的控制权以及组织和实施政策过程的其他控制权。将这个模型应用到三级政府组织，我们可以重新勾勒行政发包制下的政策执行过程如下：首先，中央政府（委托方）通过正式或非正式的协商过程，设立具体目标或者政策方向（如污染物削减比例、生育率等等），将这些政策目标“发包”给中间政府（如省、市级政府部门）。然后，中央政府行使检查验收权，定期检查、评估中间政府上交的政策实施成果，以确保作为承包商的中间政府如期按约完成政策目标。最后，行政发包制模型的关键是将激励权以及具体实施过程的控制权赋予作为管理方（承包商）的中间政府。