非正式制度是认识组织制度和组织行为的一个重要角度。非正式制度指组织成员间的共享观念、稳定期待及利益，它们存在于组织内部和组织之间的合作互动过程。组织成员相似的职业发展路径、长久甚至终身的工作经历以及相同的组织环境等诸多过程塑造了组织成员的共同经历、价值观和身份认同（Merton 1968）。因此，在正式规章制度之外普遍存在着非正式的社会关系，成为软化正式规则的重要力量（Blau 1963，Crozier 1964，Gouldner 1964）。社会关系不是来自正式的权力关系，而是来自非正式的互动或其他社会领域，如校友、老乡及亲友关系等，与社会交往和人际关系中的情感、身份和期望交织一体，常常与组织设计的理性原则相悖，诱发与正式规章制度相悖的组织行为。中国官僚组织中社会关系的普遍存在和作用产生了一个重要后果，即它们经常弱化官僚组织的“铁笼”效应。各层级政府机构有其各自的组织利益、共享观念和行为模式，为抵抗上级指令的合谋行为提供了稳定的制度基础。