一旦官僚制度不能建立在程序规则基础上，则为非正式制度弥漫盛行敞开了大门。对于生活于其中的官僚来说，向上负责制造成了极大的不确定性。在人事管理上，尽管君主试图用道德约束辅以严刑峻法来一统官员行为，但面对庞大的官僚体制，即使评判标准得当也只能通过各级官员来具体实施，导致了形式上的集权制而实质性的分权制，即实际权力掌握在上司的专断权力手中，结果是“上之于下，爱则援破格之词，恶之则以成法相诘”（刘师培1999［1907］：203）。面对皇权或代表皇权的权威，官僚组织中的上下级之间有着相依为命的关系：上级依赖得力可靠的下属来完成任务或掩盖问题；而下级依靠上级的赏识和关照以求进取，或在出现问题时得到庇护。建立在各种关系网络中的庇护关系、山头、宗派于是滋长丛生，形成所谓的封建土围子。如此，官僚体制的实际运行常常对一统的皇权构成了巨大威胁。