在控制权理论视角下，各级政府、部门扮演的角色和权威关系不是一成不变的，而是因控制权分配方式变化而相应变化。例如，在当上级政府将各类控制权把握在手时（如计生政策早期阶段），各级政府间权威关系表现为“雇佣制关系”，中间政府（如县政府）只是扮演一个上传下达、执行政策的管理者角色。而当上级政府将执行实施的实质权力（如GDP增长）下放到中间政府手中时，后者则成为承包商角色，其权力与激励也相应地发生变化。因此，控制权分配和运用是各级政府在不同时期和条件下扮演不同角色的重要机制。
以上“控制权”理论模型大大增强了研究中国政府行为的分析力度。首先，通过关注不同控制权在委托方、管理方及代理方之间的具体分配状况，我们能够深入考察因此导致的组织各方行为的机制、意义和表现方式。例如，基层政府间的共谋现象通常指管理方与代理方之间联手，对委托方的指令和干预做出策略性反应（周雪光2008）。表3-1表明，这个组织现象更可能发生在“发包制”治理模式中，更为具体来说，如图3-2所示，它更可能出现在委托方行使“检查验收权”的阶段，而在其他治理模式或其他阶段中出现的可能性很小。例如在“高度关联型”治理模式中，各方高度相关、反应敏锐，共谋行为一旦被发现会导致严厉处罚，因此共谋行为代价高昂，不易发生。在“松散关联型”或“联邦制”的治理模式中，管理方实际上扮演着委托方角色，行使检查验收权。因此，管理方没有激励和代理方一起共谋。我们的模型也明确指出了“层层加码”政府行为发生的特定条件，即这些行为更可能会发生在高度关联型和发包制的治理模式中；而且更可能发生在自上而下政策的执行阶段中，而不是在检查验收阶段。由此可见，控制权的不同分配方式对激励机制和政府官员的行为方式有着不同意义。这里提出的控制权理论更为明晰地给出了不同政府行为发生的条件，从而加强了理论的分析力度。
第二，我们可以在统一的分析框架中讨论中国政府的不同治理模式以及它们间的相互关系，而不是把这些治理模式和诸种现象作为各自不同、相互分离的个案来分别对待。不同治理模式有着不同的成本收益，有着特定的限制条件，无法任意选择。例如，“高度关联型”治理模式导致政府内部不同层级或职能部门间有着高度敏锐的反应和互动，从而有助于自上而下的政策实施。但这种动员型机制成本极高，很难长期维持。这一治理模式的另一代价是基层政府“丧失积极性”，弱化了其解决地方性问题的有效能力。因此，“高度关联型”治理模式具有内在的不稳定性，极有可能通过正式或非正式渠道重新分配控制权，从而转变为其他类型的治理模式。如表3-1所示，当委托方放松管制并允许管理方行使激励分配权时，高度关联型治理模式就转变为发包制的治理模式。而当委托方将检查验收和激励分配的控制权授予管理方时，“高度关联型”治理模式则转变为“松散关联型”治理模式。我们在政府实际运行过程中不难发现这些转化的例子：在早期执行计划生育政策时，我们看到一个高度关联型的治理模式，即中央政府掌控了目标设定、检查验收和激励设置的诸种控制权，因此诱发了一个高度动员的政策执行状态。随着时间的推移，中央政府越来越多地将激励分配控制权授予下级政府，这一领域中的治理模式相应地转变为“发包制”。在发生危机或重大活动时，委托方可能通过高度动员的手段将所有控制权暂时地但有效地回收在自己手中，从而导致了“发包制”治理模式向“高度关联型”治理模式的转变。“维稳”这一领域治理模式的变化即是一例。维持社会秩序这一政策目标在很长时间是各地政府负责管辖的领域，通过“发包制”或者“松散关联型”治理模式进行管理。但是在过去一段时间里，中央政府在这一领域运用检查验收权和激励分配权加强控制，导致了委托方、管理方和代理方之间紧密互动的高度关联状态。可见，委托方的制度设计、环境条件变化、组织各方间的互动都可能导致控制权的重新分配，引起治理模式在不同方向上的转变。这些变化有时是通过正式渠道确认的，有时则是通过非正式的过程悄然转变的。第4章就有关各种治理模式间的转变机制做进一步的讨论。
以上“控制权”理论模型大大增强了研究中国政府行为的分析力度。首先，通过关注不同控制权在委托方、管理方及代理方之间的具体分配状况，我们能够深入考察因此导致的组织各方行为的机制、意义和表现方式。例如，基层政府间的共谋现象通常指管理方与代理方之间联手，对委托方的指令和干预做出策略性反应（周雪光2008）。表3-1表明，这个组织现象更可能发生在“发包制”治理模式中，更为具体来说，如图3-2所示，它更可能出现在委托方行使“检查验收权”的阶段，而在其他治理模式或其他阶段中出现的可能性很小。例如在“高度关联型”治理模式中，各方高度相关、反应敏锐，共谋行为一旦被发现会导致严厉处罚，因此共谋行为代价高昂，不易发生。在“松散关联型”或“联邦制”的治理模式中，管理方实际上扮演着委托方角色，行使检查验收权。因此，管理方没有激励和代理方一起共谋。我们的模型也明确指出了“层层加码”政府行为发生的特定条件，即这些行为更可能会发生在高度关联型和发包制的治理模式中；而且更可能发生在自上而下政策的执行阶段中，而不是在检查验收阶段。由此可见，控制权的不同分配方式对激励机制和政府官员的行为方式有着不同意义。这里提出的控制权理论更为明晰地给出了不同政府行为发生的条件，从而加强了理论的分析力度。
第二，我们可以在统一的分析框架中讨论中国政府的不同治理模式以及它们间的相互关系，而不是把这些治理模式和诸种现象作为各自不同、相互分离的个案来分别对待。不同治理模式有着不同的成本收益，有着特定的限制条件，无法任意选择。例如，“高度关联型”治理模式导致政府内部不同层级或职能部门间有着高度敏锐的反应和互动，从而有助于自上而下的政策实施。但这种动员型机制成本极高，很难长期维持。这一治理模式的另一代价是基层政府“丧失积极性”，弱化了其解决地方性问题的有效能力。因此，“高度关联型”治理模式具有内在的不稳定性，极有可能通过正式或非正式渠道重新分配控制权，从而转变为其他类型的治理模式。如表3-1所示，当委托方放松管制并允许管理方行使激励分配权时，高度关联型治理模式就转变为发包制的治理模式。而当委托方将检查验收和激励分配的控制权授予管理方时，“高度关联型”治理模式则转变为“松散关联型”治理模式。我们在政府实际运行过程中不难发现这些转化的例子：在早期执行计划生育政策时，我们看到一个高度关联型的治理模式，即中央政府掌控了目标设定、检查验收和激励设置的诸种控制权，因此诱发了一个高度动员的政策执行状态。随着时间的推移，中央政府越来越多地将激励分配控制权授予下级政府，这一领域中的治理模式相应地转变为“发包制”。在发生危机或重大活动时，委托方可能通过高度动员的手段将所有控制权暂时地但有效地回收在自己手中，从而导致了“发包制”治理模式向“高度关联型”治理模式的转变。“维稳”这一领域治理模式的变化即是一例。维持社会秩序这一政策目标在很长时间是各地政府负责管辖的领域，通过“发包制”或者“松散关联型”治理模式进行管理。但是在过去一段时间里，中央政府在这一领域运用检查验收权和激励分配权加强控制，导致了委托方、管理方和代理方之间紧密互动的高度关联状态。可见，委托方的制度设计、环境条件变化、组织各方间的互动都可能导致控制权的重新分配，引起治理模式在不同方向上的转变。这些变化有时是通过正式渠道确认的，有时则是通过非正式的过程悄然转变的。第4章就有关各种治理模式间的转变机制做进一步的讨论。